Цифровой разрыв
Текст | Владимир ДРОЖЖИНОВ
Отсутствие национальной стратегии перехода к информационному обществу может в близкой перспективе резко увеличить разрыв между экономиками России и развитых государств мира. От того, насколько эффективно федеральные, региональные и муниципальные власти, бизнес и общество решают сегодня задачи информатизации, напрямую зависит будущее нашей страны.
На каждого медведя найдется свой бык
В минувший год обезьяны судьба информатизации России строила гримасы ошарашенным наблюдателям и проделывала экзотические антраша, а иногда просто залегала и мимикрировала под окружающую среду, чтобы ее не слышали и не видели. А дело было просто в административной реформе.
В 2003 году комиссия под руководством заместителя председателя Правительства РФ Бориса Алешина насчитала 5 тыс. функций в федеральных органах исполнительной власти. Министерствам и ведомствам было предложено обосновать необходимость выполнения возложенных на них официально или взятых добровольно функций. Затем некие неизвестные народу эксперты подвергали обоснования анализу и советовали, какие функции устранить, какие урезать, а какие оставить в неизменном виде. Понятное дело, тут началась тяжба с министерствами и ведомствами, потому что функции — это штаты, оклады и другие прелести гражданской службы. Весной 2004 года президент объявил о новом премьер-министре, новом наборе 17 министерств, различных агентств и служб при них или независимо от них, и о тех силовых министерствах , которыми он лично управлять намерен. В результате количество федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) увеличилось с 48 до почти 80.
Тех, кто всю сознательную жизнь «кормился» от информационных технологий, эта реформа повергла в шок — Минсвязи почило в бозе и стало департаментом Минтранссвязи, а информационные технологии вообще исчезли из «репертуара» ФОИВ.
Мы можем только предполагать, какая, где, между кем и под каким ковром шла борьба, но реинкарнация Минсвязи в виде Мининформсвязи не заставила себя долго ждать, и все заинтересованные в ИКТ граждане вздохнули с облегчением. Тем более что имела место перестановка «связи» и «информационных технологий» в названии министерства, что было, все думали, сигналом о смене государственных приоритетов в развитии этих двух подотраслей, которые конвергируют по всему миру и формируют единую отрасль информационно-коммуникационных технологий. Однако по традиции многие «старые» сотрудники Мининформсвязи продолжают называть свою отрасль отраслью связи.
Ряд работников Минэкономразвития, занимавшихся ФЦП «Электронная Россия» (www.e-rus.ru), укрепили ИКТ-направление вновь созданного министерства. Несколько персон из бизнеса тоже подтянулись и заняли достойные руководящие позиции в IТ-направлении вплоть до советника министра. В целом Мининформсвязи разительно помолодело и заговорило современным языком, более того, вдогонку стали проводиться научно-исследовательские работы (НИР), тематически повторяющие НИРы, реализованные Минэкономразвития в 2003 году. Таким образом Мининформсвязи и Минэкономразвития начали топтать одну делянку, и это заставляет повнимательнее посмотреть на их деятельность в сфере информатизации государственных и муниципальных организаций.
Две головы
Начнем с мозговых штабов двух министерств. Минэкономразвития таковым выбрало Высшую школу экономики (www.hse.ru) и Центр стратегических разработок (www.csr.ru), а Мининформсвязи — Академию наук РФ, которая как бы инкорпорирована в Центр развития информационного общества в РФ (РИО-Центр, www.riocenter.ru), поддерживаемый Информационным сайтом политических комментариев www.politcom.ru.
Интересна практически одновременная публикация концепций информатизации государственных и муниципальных организаций Минэкономразвития и Мининформсвязи. Если первая была озвучена заместителем министра Андреем Шароновым на открытии конференции в рамках выставки ИНФОКОМ-2004, то вторая — советником министра Мининформсвязи Максудом Шадаевымна расширенном заседании правления и попечительского совета РИО-Центра.
Минэкономразвития занимается информатизацией только в рамках ФЦП «Электронная Россия». При этом, не являясь ее государственным координатором (им является Мининформсвязи), оно играет ключевую роль, поскольку отвечает за все федеральные целевые программы. Принципиальная особенность проектов «Электронной России» — наличие регионального и муниципального направлений. Это находит свое отражение в том, что доля финансирования региональных проектов только по линии Минэкономразвития России в 40 субъектах Российской Федерации составила около 50% от общего объема финансирования.
В рамках данных проектов:
Начата реализация «карточных» систем в ряде регионов Российской Федерации. В Самарской области использование пластиковых карт, прежде всего в социальной сфере, позволяет дать гражданам доступные и оперативные сервисы по получению информации о льготах по медицинскому и транспортному обслуживанию, о дотациях и денежных пособиях, предусмотренных для них федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами. Еще один важный результат внедрения смарт-технологий — объединение информационных ресурсов различных ведомств, что является необходимой базой для формирования «электронного государства». В Республике Хакасия, Красноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе и ряде других регионов отрабатываются аналогичные решения с использованием смарт-технологий.
Ведутся работы по созданию региональных электронных систем государственных закупок в Республике Чувашия, Челябинской области, Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе, Липецкой области, Республике Мордовия. Региональные системы создаются как стандартизованные компоненты Единой системы электронных государственных закупок. Уже опробовано информационное взаимодействие между региональными площадками Чувашии и Челябинской области и центральным порталом госзакупок, который в настоящее время введен МЭРТ в опытную эксплуатацию. Важность работ в сфере электронных госзакупок трудно переоценить. По данным Минэкономразвития России, доля государственных закупок составляет около 4% ВВП, то есть в стоимостном выражении в 2003 году — 503,8 млрд руб., в 2004 — 616,7 млрд, а в 2005 году объем государственных закупок может достичь 1 трлн руб. Использование средств и методов электронной торговли в госзакупках может снизить затраты на их осуществление на 20—40%, что при указанных выше объемах обеспечивает весьма серьезную экономию бюджетных средств.
Новая редакция старой программы
На заседании Правительства РФ 11 сентября 2003 года, когда впервые было рассмотрено состояние информатизации федеральных органов исполнительной власти, участникам программы «Электронная Россия» предложили с учетом накопленного опыта реализации разработать ее новую редакцию. В настоящий момент необходимость корректировки проектов ФЦП «Электронная Россия» диктуется главным образом ходом осуществления реформ, и прежде всего административной реформы. Новую редакцию программы предполагалось подготовить к 1 декабря 2004 года силами Мининформсвязи, после чего Минэкономразвития должно было осуществить в установленном порядке внесение программы в правительство. Этого, однако, пока не произошло.
Новая редакция ФЦП «Электронная Россия», по замыслу Минэкономразвития, должна быть тесно увязана с разрабатываемой также в настоящее время федеральной целевой программой по реализации административной реформы. «Общим пространством» обеих программ станут такие ключевые направления, как архитектура «электронного государства», электронный административный регламент (ЭАР) и объединенные государственные информационные ресурсы (ОГИР). При этом финансирование работ по этим направлениям будет осуществляться за счет ФЦП «Электронная Россия». Основная задача производимой корректировки программы — обеспечение реализации задач административной реформы в ходе проведения ИКТ-мероприятий. Эффективное внедрение ИКТ может базироваться только на реинжиниринге управленческих процессов в ходе административной реформы. Однако административная реформа без учета появившихся новых технологий не способна обеспечить синергический эффект, получающийся при одновременном и согласованном осуществлении реформы и ИКТ-проектов.
Передовое министерство
С точки зрения Минэкономразвития, отличающейся от точки зрения передовых стран Запада (США, Канады, Великобритании, Германии, Австралии и др.), успешно разработавших и реализовавших или реализующих архитектуры только «электронного правительства», концептуальной основой комплексной единой ИКТ-политики в масштабах государства является архитектура «электронного государства» (АЭГ), охватывающая все три ветви власти и включающая методологию использования ИКТ органами государственной власти и местного самоуправления, общие архитектурные принципы, систему стандартов, гарантирующих разработку совместимых, тиражируемых, масштабируемых решений. Методическое обеспечение процесса информатизации требует учета трех уровней органов управления России: федерального, регионального, муниципального. Каждый из них должен использовать единую методологию и стандарты.
Задача Минэкономразвития России — обеспечить регулирующую роль методологии и стандартов как индикативных инструментов, применяемых в качестве набора критериев оценки проектов и в качестве обязательных нормативных и методических инструментов по отбору проектов, контролю эффективности их выполнения. Так, все проекты еще до принятия решения об их финансировании должны проверяться на соответствие целям эффективного управления и на обеспечение соответствующих показателей эффективности управления. Организация управления проектами ФЦП «Электронная Россия» — нетривиальная задача с точки зрения их растущего количества, качественного разнообразия и сложности. Это обусловило необходимость для Минэкономразвития России (впервые для федерального органа власти) перехода на новый качественный уровень в управлении проектами, базирующийся на системе менеджмента качества, соответствующей ГОСТ Р ИСО 9000-2001.
Портал проектов ФЦП «Электронная Россия» (pm.economy.gov.ru), введенный в эксплуатацию в этом году в рамках системы управления проектами Минэкономразвития России, позволяет не только обеспечить публичность работ, возможность их обсуждения общественностью, но и сформировать платформу распространения передового опыта, накопленного в ходе реализации наиболее удачных проектов программы.
Хотелось бы отметить и институциональные процессы, которые протекают за пределами государственного сектора. Одним из шагов, направленных на методологическое обеспечение ИКТ-проектов, явилось создание Института архитектуры «электронного государства» в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (www.iaeg.ru), финансируемого компаниями, участвующими в проектах ФЦП «Электронная Россия» по линии Минэкономразвития. Институт может стать публичной площадкой, на которой происходит обсуждение стандартов и регламентов АЭГ. Для публичного рассмотрения в институт, в частности, уже передан пакет стандартов в области электронной торговли для государственных закупок, межведомственного информационного обмена, электронного документооборота, системы персонального учета населения.
Помимо ФЦП «Электронная Россия» в стране выполняется большое количество программ с ИКТ-компонентами, суммарный бюджет которых заметно превышает ресурсы «Электронной России». Задачи «Электронной России» — не замена и не подмена ведомственных программ информатизации. Первоочередные задачи программы — разработка концептуальных архитектурных ИКТ-решений, реализующих задачи административной реформы и их практическая отработка на примере комплексных пилотных проектов. В ходе реализации программы Минэкономразвития России отвечает за единую методологию и ее отработку в рамках пилотных межведомственных проектов. Министерства и ведомства, заинтересованные в реализации проекта, отвечают за внедрение. Минэкономразвития России уже запущен ряд межведомственных проектов, на примере которых отрабатывается предложенный механизм взаимодействия. Например проект по возврату НДС. Так, на основе объединения государственных информационных ресурсов, создаваемых строго в рамках существующего правового поля, могут формироваться производные высокотехнологичные продукты, такие как система персонального учета населения, регистры прав собственности и имущества и т. д.
Министерство высоких технологий
В 2004 году Мининформсвязи, в прежние два года реализации ФЦП «Электронная Россия» уступавшее Минэкономразвития по методологической и законодательной направленности проектов, выбрало стратегию утверждения своей значимости и влиятельности как «руководителя информатизации всей страны» с помощью проводки следующего ряда документов :
* Создание «электронного государства». Проект Национальной стратегии информационного развития России (http://www.riocenter.ru/doc_355.htm)
* Создание «электронного правительства»
— Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (www.riocenter.ru/doc_239.htm, утверждена Правительством РФ)
— Проект Концепции региональной информатизации до 2010 года (www.mcrt.ru/index.php?nodeid=725)
* Развитие российского производства программного обеспечения. Проект Концепции развития рынка информационных технологий в Российской Федерации (www.apkit.ru/default.asp?artID=5332, рассмотрена Правительством РФ, дорабатывается).
Цели и задачи концепций представлены на рис. 1.
Можно говорить о революционных преобразованиях в идеологических основах деятельности Мининформсвязи (см. рис. 2), давших министерству новую стратегию динамичного развития отрасли IТ и информатизации всей страны.
Теперь приоритеты реализации государственной политики в сфере развития и использования IТ включают:
* В части внедрения IТ в социально-экономическую сферу:
— Создание «электронного правительства», обеспечивающего эффективное предоставление государственных услуг населению, на основе интеграции ведомственных информационных систем между собой и организации их информационного взаимодействия
* В части развития отечественного сектора IТ:
— Превращение производства программного обеспечения в одну из основных движущих сил экономического роста страны и обеспечение ее конкурентоспособности на мировом рынке.Основные механизмы реализации государственной политики в сфере развития и использования IТ включают:
— Внесение изменений и дополнений в существующую нормативно-правовую базу, регулирующую сферу IТ
— Разработку и актуализацию программ и проектов в сфере IТ, финансируемых из средств федерального бюджета
— Подготовку предложений по созданию/реорганизации различных государственных организационных структур в сфере IТ
— Контроль качества ведомственных программ и проектов в сфере IТ и их согласование.
Мининформсвязи отмечает следующие барьеры на пути создания в России «электронного правительства»: отсутствие механизмов межведомственной координации (крайне неравномерный уровень использования IТ, существенные диспропорции в финансировании ведомственных программ информатизации, значительный объем дублирования ведомственных расходов), отсутствие единых технических стандартов (сложность, а иногда невозможность интеграции ведомственных информационных систем, обеспечения их автоматизированного взаимодействия между собой; недоступность данных из одной системы на межведомственном уровне), отсутствие единых для всех ведомств правил и процедур реализации IТ-проектов (низкая эффективность планирования развития ведомственных информационных систем и проведения закупок, значительная доля проектов информатизации заканчивается неуспешно, низкое качество IТ-управления, невозможность оценки расходов на информатизацию).
К основным направлениям создания «электронного правительства» министерство относит:
* Создание комиссии Правительства РФ по развитию и использованию IТ
— Определение приоритетов бюджетного финансирования программ и проектов информатизации
— Обеспечение координации выполнения ведомственных программ внедрения IТ
— Оценку результатов и разработку рекомендаций по их дальнейшему применению и тиражированию
* Разработку архитектуры «электронного правительства», комплекса стандартов и методик
— Разработку плана развития ведомственных информационных систем
— Разработку ведомственных IТ-архитектур и программ информатизации, создание эффективных систем управления их реализацией
— Разработку набора общих стандартов и требований к государственным информационным системам
* Корректировку ФЦП «Электронная Россия»
— Включение в состав ФЦП проектов, имеющих только межведомственный характер: проектов по созданию общей телекоммуникационной инфраструктуры, центра управления государственными ИС, а также межведомственных проектов по созданию систем в рамках отдельных контуров государственного управления.
Целями региональной информатизации министерство определило: повышение эффективности управления социально-экономическим развитием регионов, стимулирование использования IТ в ключевых областях общественной жизни регионов, обеспечение доступа населения и организации к информации о деятельности органов власти и их участия в процессах общественной экспертизы принимаемых решений, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности населения в доступе к информационным ресурсам, предоставление информационной безопасности региональных и муниципальных информационных систем и телекоммуникационной инфраструктуры.
А основные направления региональной информатизации сведены к следующим: совершенствование законодательства — обеспечение непротиворечивости региональной нормативно-правовой базы базе федерального уровня; разработка стандартов — унификация подходов к информатизации регионов и обеспечение совместимости решений, реализуемых в рамках ТИС; создание типовых решений — финансирование из средств федерального бюджета типовых решений и их последующее безвозмездное тиражирование; сертификация коммерческих решений — добровольная сертификация коммерческих IТ-решений для регионов, учет успешного опыта их использования, разработка программ создания ТИС — увязка всех инициатив между собой в рамках программы создания комплексной ТИС региона; создание органов управления — совета по региональной информатизации при Мининформсвязи России, в регионах — структур управления региональной информатизацией.
Ключевыми предпосылками развития производства в России ПО министерство считает: во-первых, наличие серьезного интеллектуального ресурса, высокое качество подготовки специалистов, выпускаемых системой высшего образования; во-вторых, конкурентная стоимость российских специалистов на мировом рынке; в-третьих, желание западных компаний размещать заказы на разработку ПО в России для диверсификации своих рисков; в-четвертых, опыт успешного взаимодействия российских IТ-специалистов и отдельных IТ-компаний с западными партнерами; в-пятых, наличие основы современной телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей возможность удаленной работы.
Предполагается в дальнейшем развивать сектор ПО в России по следующим основным направлениям:
1. Упрощение экспорта ПО
• Упрощение процедуры таможенного оформления
• Определение порядка доказательства факта экспорта и возмещения НДС для разработчиков ПО
2. Создание специального режима налогообложения
• Создание IТ-технопарков в особых экономических зонах, в которых действует благоприятный режим налогообложения и ведения предпринимательской деятельности
• Продвижение российского IТ-сектора
• Создание стендов российских разработчиков на международных выставках
• Использование торгпредств и посольств
• Реклама
3. Совершенствование системы подготовки специалистов IТ
• Приведение в соответствие с мировой практикой
• Привлечение компаний отрасли к разработке курсов и организации практики
4. Развитие механизмов венчурного финансирования.
Есть проблемы
Казалось бы, информатизация страны развивается. И Минэкономразвития, и Мининформсвязи постепенно размежевываются и по отдельности поддерживают информатизацию не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и муниципалитетов. Однако ряд проблем вот уже три года так и не удается решить. Остановимся на результатах одного анонимного анализа российского опыта внедрения информационных систем в государственном секторе. Выбор для анализа конкретных проектов обусловлен необходимостью исследования различных типов взаимодействия, которые поддерживают данные системы:
внутриведомственная интеграция информационных систем;
межведомственная интеграция на уровне данных;
межведомственная интеграция на уровне приложений;
автоматизация взаимодействия с населением и бизнесом;
предоставление услуг населению и бизнесу в режиме on-line.
В обзор попали семь проектов: Единый центр регистрации юридических лиц (МНС РФ); организация удаленного взаимодействия в МНС РФ; Единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС) контроля экспорта товаров (МНС и ГТК); Программа «Социальная карта москвича»; Центр обработки запросов городской диспетчерской службы мэрии Москвы; Интегрированные автоматизированные системы в администрации г. Братска; ОГИР органов записи актов гражданского состояния, паспортно-визовой службы и жилищно-коммунального хозяйства (ЗАГС-ПВС-ЖКХ) в Чувашской Республике. Все они в той или иной степени реализуют один или несколько из перечисленных способов взаимодействия.
Определены пять параметров оценки, которые наиболее важны с точки зрения концепции «электронного государства»:
* Степень автоматизации процесса оказания государственной услуги (критерий эффективности операций, выполняемых в рамках оказания услуги: работа с информацией, документами, доступ к данным и т. д.). В свете административной реформы оказание услуг (публичных или административных) является основой деятельности органов власти. Поэтому автоматизация всего процесса оказания услуги, а не отдельных операций, является ключевой характеристикой информационных систем. Только комплексная автоматизация всего процесса оказания государственной услуги позволяет говорить о возможности создания электронного административного регламента.
* Степень автоматизации взаимодействия участников процесса оказания услуги (критерий эффективности взаимодействия сторон, участвующих в процессе). В зависимости от типа рассматриваемой услуги (публичная, административная) состав участников взаимодействия различен. В первом случае это взаимодействие органов власти с населением, бизнесом и негосударственными организациями. Во втором случае речь идет о взаимодействии между государственными органами в процессе оказания услуги. Как правило, точка взаимодействия является наиболее «узким» местом любого процесса. Эта проблема особенно актуальна для межведомственного взаимодействия и взаимодействия с населением. Поэтому степень автоматизации позволяет делать вывод об эффективности процесса оказания услуги в целом.
* Уровень использования межведомственных информационных ресурсов (критерий эффективности и упорядоченности структуры обмена данными). Данный критерий отражает степень интеграции в межведомственное информационное пространство (доступ к базам данных и знаний, к общему инструментарию, такому как серверы цифровых подписей федерального уровня, системы контроля данных, финансовых операций и др.).
* Модульность, гибкость архитектуры (критерий возможности масштабирования систем и приведения к единому стандарту). Данная характеристика отражает аппаратные и программные возможности системы в плане дальнейшей модернизации и масштабирования, то есть универсальность. Использование универсальных стандартов при информационном обмене, таких как XML, модульная архитектура. Все это обеспечивает возможность гибкой настройки и долгосрочной эффективности системы.
* Степень соответствия требованиям Единой федеральной архитектуры «электронного правительства» (критерий непротиворечия и недублируемости государственных функций, осуществляемых в рамках единой системы государственных полномочий). В соответствии с концепцией «электронного правительства» эффективное взаимодействие информационных систем для обеспечения деятельности государства возможно лишь при условии, что все используемые системы будут соответствовать единой функциональной модели. Такое соответствие обеспечивает непротиворечие функций, механизмов и стандартов, что позволяет всей системе в целом считаться оптимальной.
Результаты анализа сводятся к следующим выводам. На сегодняшний день в Российской Федерации имеется успешный опыт внедрения информационных систем в государственный сектор. Но успешность данных решений определяется локальными задачами. Ряд систем позволил достичь сравнительно высоких показателей в области информационных взаимодействий, оказания услуг населению, автоматизации внутренних ведомственных процессов. Однако даже поверхностный анализ используемых систем автоматизации государственной деятельности демонстрирует разобщенность систем в плане стандартов на функциональность и на технологию. Выбор решений по автоматизации субъективен, диктуется рыночными и бюджетными реалиями, а также иными случайными факторами. В ряде случаев присутствует разработка собственных стандартов на обмен и управление информацией — по причине того, что соответствующие регламентирующие документы федерального уровня просто отсутствуют.
В существующих условиях затруднительно эффективно реализовывать федеральные целевые программы по автоматизации деятельности органов власти, поскольку отсутствует единая система стандартов и регламентов, регулирующая данную область. Общефедеральные программы, реализуемые в данных условиях, неизменно будут обладать следующими характеристиками:
неоправданно высокие затраты;
неоправданно длительный срок выполнения;
низкая эффективность использования бюджетных средств;
высокая степень проектных рисков;
низкая степень масштабируемости и интеграции систем.
Данные оценки отобранных систем демонстрируют, что технологические решения довольно удачны с точки зрения решения локальных задач. Поэтому можно вести речь о том, что определенный опыт построения информационных систем имеется — как технологический, так и организационный. Однако подавляющее число внедренных систем спроектировано без учета единой функциональной модели государственной деятельности.
Узкая целевая направленность существующих систем, как правило, диктует низкую степень поддержки межфункционального взаимодействия ведомств. Возможно, требуется создание специализированных систем для координации данного типа взаимодействия. Но на текущем этапе развития систем данный тип взаимодействия затруднен из-за территориальной и целевой несогласованности реализации проектов внедрения в России.
Можно сделать общий вывод о том, что определенный положительный опыт внедрения информационных систем, поддерживающих деятельность органов власти, имеется. Как правило, это опыт технологический и организационный и он может быть использован в проектах дальнейшей автоматизации. В то же время, для избежания обозначенных выше рисков, необходимо создать единую систему регламентов и стандартов, которые будут иметь определяющее значение при выборе технологий, приложений и методов в проектах автоматизации. Такая координация необходима, поскольку неконтролируемое развитие локально внедренных систем неизбежно приведет к возникновению конфликтов в информационной и функциональной инфраструктуре Российской Федерации.
Автор — председатель правления АНО «Центр компетенции по „электронному правительству“»
