Журнал БОСС — о Михаиле Мишустине

В связи с внесением кандидатуры руководителя ФНС РФ Михаила Мишустина на пост Председателя Правительства РФ журнал БОСС знакомит читателей с архивными материалами и интервью Михаила Владимировича Мишустина.

* * *

2010 год:

«ФНС России — 20 лет»

В Москве 19 ноября 2010 года прошла международная научно-практическая конференция к 20-летию создания налоговых органов Российской Федерации «Налогообложение — современный взгляд».

В конференции приняли участие представители Госдумы, Администрации президента, экономического блока Правительства РФ, территориальных и центральных органов ФНС, российского бизнеса и зарубежных фирм, юридических и консалтинговых компаний.

Прозвучавшее в одном из первых выступлений определение налоговой службы как сервисной вызвало у представителей бизнеса смешанную реакцию: в стране, где строгая налоговая самодисциплина еще не стала повседневной нормой хозяйствующих субъектов, такое определение выглядит экзотичным. Тем не менее в качестве перспективной задачи его вполне можно было бы записать. Собственно, к этому просто обязывало и само направление конференции, определенное в ее названии: «Налогообложение — современный взгляд».

Модератором мероприятия был депутат Государственной думы РФ, заместитель председателя Комитета ГД по бюджету и налогам Андрей Макаров, которого один из высокопоставленных участников конференции назвал «непревзойденным адвокатом». И это была сущая правда: ведущий мастерски акцентировал внимание собравшихся на наиболее важных моментах обсуждений, смягчал возникающие коллизии и уверенно вел уважаемое собрание к одной из основных целей: диалогу бизнеса и власти.

В выступлениях тех, кого в первую очередь хотели услышать собравшиеся, прозвучали сообщения о конкретных направлениях фискальной политики государства, выражены разнообразные мнения и высказаны суждения по поводу уровня налогов, форм их администрирования, перспектив видоизменения политики государства в этой области. Высказывались, и неоднократно, помощник президента Аркадий Дворкович, министр финансов РФ Алексей Кудрин и руководитель Сбербанка Герман Греф. Интересно, что обычного для таких знаковых юбилейных мероприятий «монолитного единства» во мнениях они не демонстрировали, и это было для собравшихся тем более интересно.

Повышение налоговой нагрузки в РФ в 2011 году составит 2% ВВП — сообщил вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин. По его мнению, в настоящее время мировая экономика стоит «перед непростым периодом». Поэтому экономисты считают, что мир вступает в «трезвое десятилетие». Рост налоговой нагрузки является не временной мерой, а трендом, и многие страны принимают решения о повышении налогов.

Говоря о возможной тенденции на будущее, министр отметил, что мы стоим на развилке: или мы будем больше уделять внимания сокращению расходов и повышению эффективности — тогда нужны серьезные структурные изменения, в том числе в обязательствах государства, или большая часть ляжет на налоговые повышения. «Я за первый путь», — заметил министр. Однако он признал, что этот путь сложнее, и если государство «будет слабым, будет бояться проводить меры структурного характера, в том числе и в социальной сфере, тогда мы будем иметь большее развитие по второму пути».

Помощник президента РФ Аркадий Дворкович высказался против повышения налогов и отмены налоговых льгот. По его мнению, основной резерв сокращения бюджетного дефицита — это не увеличение налогов, а повышение экономической активности за счет снижения нагрузки на бизнес — от налоговой до административной и коррупционной. При этом Дворкович согласился с Кудиным в том, что эффективность расходования бюджетных средств нужно повышать, но это и есть обоснование для снижения налогов.

По мнению главы Сбербанка Германа Грефа, предполагаемый рост экономики на уровне 4—6% невозможен при увеличении налоговой нагрузки и падении численности работающего населения. «На мой взгляд, тренд налогообложения должен ответить на один простой вопрос: что является основным? Если основное — долгосрочный экономический рост, то невозможно дальнейшее поднятие налогов. Даже должен быть тренд на снижение налоговой нагрузки», — сказал Греф. Он считает, что повышение налогов ударит главным образом по малому бизнесу, который сейчас является источником роста. По словам Грефа, если государство не прислушается к представителям МСБ, это вынудит мелких предпринимателей уйти из открытого сектора экономики в теневой.

Как бы то ни было, с 1 января 2011 года по действующему законодательству страховые взносы будут повышены: в ПФР — до 26%, в ФФОМС — до 5,1%, взнос в ФСС останется прежним — 2,9%. Таким образом, общая ставка повысится с 26% до 34%. Правда, Минфин предлагал отложить на один-два года повышение страховых взносов в фонд ОМС, что позволило бы увеличить страховые взносы в 2011 году до 32%, а не до 34%. Но к мнению, как говорится, не прислушались. И объясняется это понижением доходов пенсионной системы в связи с индексацией пенсий на 46%, которое осуществляется в период с 1 декабря 2009 до конца 2010 года.

В таких условиях диалог государства и бизнеса крайне необходим. Собственно, диалог начался с первого же выступления в прениях, когда слово взял Сергей Борисов — президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Некоммерческого партнерства ОПОРА, Общероссийского объединения предпринимательских организаций работодателей малого и среднего бизнеса, заместитель председателя Правительственной комиссии по развитию малого и среднего предпринимательства. Он, естественно, акцентировал внимание собравшихся на том недалеком будущем, а именно том, которое наступит с 1 января 2011 года, когда будут резко повышены страховые сборы. Его озабоченность постарались успокоить возможностью принятия неких смягчающих решений в высших органах законодательной власти. Но, как можно было понять по реакции г-на Борисова, больших надежд он по этому поводу не питает. Характерно, что при этом представители «большого бизнеса», которых было в зале немало, предпочли деликатно промолчать. Им, как говорится, виднее.

А на следующий день после конференции под председательством руководителя ФНС Михаила Мишустина состоялась расширенная коллегия ФНС России, посвященная итогам работы службы за девять месяцев 2010 года и основным задачам до конца текущего года. Мишустин отметил, что сегодня налоговая служба является четко организованной, мощной государственной структурой, которая добилась стабильного роста налоговых поступлений — от 5 млрд руб. (деноминированных) в 1992 году до 8 трлн руб. в кризисном 2009 году, включая государственные внебюджетные фонды.

За девять месяцев 2010 года рост поступлений администрируемых ФНС доходов в консолидированный бюджет РФ составил 123%, по федеральному бюджету — 129% по сравнению с девятью месяцами 2009 года. Поступления в федеральный бюджет относительно годовых показателей по итогам девяти месяцев составили 77%, а за десять месяцев — уже 87%. Динамика, как говорится, обнадеживает.

Есть тенденция к улучшению и в таком неприятном пункте, как налоговая задолженность: после роста на протяжении 2009 года, что можно объяснить отзвуками кризисных явлений в мировой экономике, во втором квартале текущего года задолженность снизилась на 19 млрд руб., а в третьем квартале — еще на 3 млрд руб. и составила 1,4 трлн руб. Но дело здесь не только в физически нереализованных обязательствах налогоплательщиков: система велика и объемна, сама процедура сбора налогов нуждается в постоянной модернизации и улучшении.

Именно поэтому, говоря о комплексной модернизации налоговых органов, руководитель ФНС уделил особое внимание централизации и повышению эффективности ресурсов системы централизованной обработки данных, комплексной модернизации автоматизированной информационной системы «Налог-3», а также повышению уровня контроля эффективности налоговых органов.

Архивный номер журнала БОСС за декабрь 2010 года.

* * *

2005 год:

Михаил МИШУСТИН: «Мы стоим значительно дороже, чем думаем»

С Михаилом Владимировичем Мишустиным беседует издатель журнала Юрий КУЗЬМИН.

Россия обладает колоссальным имущественным потенциалом. Однако пока это богатство недостаточно оценено. И в первую очередь нами самими. Преодолеть данную проблему способна правильно организованная работа в области формирования государственного кадастра объектов недвижимости. О том, как она продвигается, какие препятствия стоят на ее пути и что нас ждет в будущем, размышляет руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Михаил Мишустин.

— Михаил Владимирович, прошел первый год вашей работы на посту руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Как вы оцениваете свою деятельность за этот год? Каковы успехи, неудачи, перспективы?

— Этот год был посвящен осмыслению действующей нормативной базы, разработке идеологии единого кадастра объектов недвижимости. Как вы знаете, в феврале прошлого года Правительство Российской Федерации приняло ряд решений, определяющих стратегические направления развития в нашей стране земельно-имущественных отношений. В частности, решение о разделении функций технического учета и технической инвентаризации. В будущем планируется выход функций технической инвентаризации на рынок и создание системы государственного технического учета в органах Роснедвижимости. Одновременно принято решение о построении единого кадастра объектов недвижимости на базе существующего земельного кадастра и системы технического учета объектов капитального строительства. Раньше, до внесения изменений в Градостроительный и Жилищный кодексы, последние назывались объектами градостроительной деятельности. Кроме того, большое внимание было уделено созданию института оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Совместно с Минэкономразвития России мы сейчас активно занимаемся подготовкой нормативной базы. Самым важным здесь является вопрос разработки проекта закона «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке объектов недвижимости». Он станет определяющим для нашего ведомства. Сейчас проект закона проходит процесс согласования, в июле он, надеюсь, будет представлен на рассмотрение правительства, а затем и Госдумы. В этом важнейшем документе сформулированы основные положения и правила, регламентирующие работу системы идентификации объектов недвижимости, кадастровой системы, то, каким образом будут формироваться объекты недвижимости, какие сведения о них будут храниться в государственных информационных ресурсах, как должна проходить государственная кадастровая оценка и пр.

— В своем первом официальном выступлении на всероссийском совещании руководителей территориальных органов агентства в июле 2004 года вы сказали, что у нас до сих пор не создан вторичный рынок ипотечных закладных. Удастся ли изменить эту ситуацию к лучшему. И вообще, есть ли у ипотеки будущее в нашей стране?

— Тут действительно существуют некоторые проблемы. Для того чтобы купить жилье в рассрочку, человеку нужно четко понимать, сколько он должен платить и кто гарантирует ему срок рассрочки. В странах с развитой экономикой кадастры как раз и помогают государству и его гражданам в данном вопросе.

Однако у нас кадастр развит крайне слабо. И вы не можете быстро получить достоверную информацию об интересующем вас объекте недвижимости, его обременениях, правах на него, его экономических характеристиках. Согласитесь, что давать кредит под непроверенную информацию довольно рискованно. Поэтому сегодня в России банки создают собственные службы, которые занимаются и сбором информации и оценкой. Естественно, такая ситуация порождает условия для коррупции и негативно влияет на развитие в нашей стране ипотеки.

Кадастр же дает возможность однозначно идентифицировать объект недвижимости, под который берется ипотека. Это информационный ресурс, в котором государство предоставляет всю необходимую информацию о том или ином объекте недвижимости. Во всем мире кадастровая система тесно связана с банковской системой. Соответственно развитие кадастровых систем позволяет серьезно стимулировать ипотеку. В ВВП США доля ипотеки в прошлом году составляла 53%, в ВВП ЕС — 38%. В России же совершенно уникальная ситуация: при том что у нас приватизировано около 68% рынка жилья, ипотека составляет 0,1—0,2% ВВП.

Можно ли решить данную проблему? В двух последних ежегодных посланиях президент четко обозначил перспективы ипотеки в России. Людям необходимо абсолютно точно знать, как планировать свою жизнь. Теперь дело за формированием кадастра, который существенно облегчит жизнь и банкам и гражданам.

Однако есть еще и проблема с «длинными» деньгами. Это новый для нашей страны инструмент, более сложно устроенный, чем работа с краткосрочными кредитами, и отечественные банки пока его плохо знают. Время спекулятивной экономики в России заканчивается, и уже многие понимают, что без «длинных» денег дальнейшее развитие крупных отечественных финансовых институтов невозможно. Иного пути для нас нет. И я думаю, что к ипотеке мы будем подходить постепенно, но целенаправленно.

Ипотека — это ведь еще и способ капитализации активов страны. Сейчас же объекты недвижимости в России — мертвый капитал. Почему? Давайте вспомним утверждение Маркса о том, что товар должен обладать двумя характеристиками: потребительной и меновой стоимостью. Потребительная стоимость жилища в России очевидна и никем не оспаривается, а вот меновая — это уже вопрос. Рынок жилья развит у нас фрагментарно. И чтобы это исправить, необходимо сделать оборот недвижимости быстрым, а информацию о реальной стоимости жилища доступной. Кадастр — подходящий для этого инструмент. Ипотека же позволит поднять стоимость жилища. Пока же в этом плане активы в нашей стране недокапитализированны. Мы стоим гораздо дороже, чем думаем.

Здесь очень важны инфраструктурные проекты, и один из ключевых из них — кадастр. От него может быть много производных: на основе его строятся системы для развития туристической индустрии, сети дорог, решаются вопросы территориального планирования и пр. Стоит отметить, что развитые страны давно уже считают кадастры одним из самых важных элементов своего экономического развития.

— Как продвигается процесс сбора сведений государственного кадастра объектов недвижимости?

— Основой государственного кадастра объектов недвижимости будут являться сведения об объектах кадастрового учета, а именно: объектах капитального строительства (зданиях, строениях, сооружениях и т. п.) и земельных участках. В связи с этим в настоящее время Роснедвижимостью проводится инвентаризация архивов организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства путем перевода сведений об объектах недвижимости с бумажных носителей в электронный вид для последующей интеграции сведений об объектах недвижимости с планами земельных участков.

Ведется работа по созданию системы государственного технического учета, осуществляемого сейчас организациями технической инвентаризации, который станет основой для государственного кадастрового учета объектов недвижимости на территории страны.

— В 2005 году агентство должно завершить кадастровую оценку всех земельных участков, чтобы с января 2006 года применять новый порядок взимания земельного налога, учитывающий кадастровую стоимость. Как продвигается эта работа?

— Это очень важный вопрос, он является катализатором создания кадастра. Федеральным законом от 29 ноября 2004 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» предусмотрено введение с 1 января 2006 года новой системы налогообложения земель на основе кадастровой стоимости земельных участков.

Государственная кадастровая оценка земель, результатом которой является кадастровая стоимость земельных участков, начата по решению Правительства Российской Федерации в 1999 году, и в регионах она сегодня в основном завершена. Итоги оценочных работ по всем категориям земель, подлежащим налогообложению, должны быть утверждены органами власти субъектов Федерации. Работы проводились силами оценщиков, в том числе подведомственными агентству предприятиями.

Кадастровая стоимость — это стоимость, полученная одновременно в результате массовой оценки и основанная на рыночной оценке. Роснедвижимость ответственна за передачу сведений о стоимости каждого земельного участка в Российской Федерации в налоговые органы для исчисления земельного налога. Закон установил максимальные размеры ставок: 0,3% — под жилище (земельные участки с дачными и прочими хозяйствами) и 1,5% — для торговли и промышленности.

Такой подход разумен. Мне хочется успокоить владельцев небольших земельных участков: по нашим оценкам, величина нового налога не будет слишком обременительной для них. В ряде случаев он даже окажется меньше, чем люди платят сейчас. Другое дело коммерческие предприятия, особенно в местах, где активно развивается рынок: в Москве, Санкт-Петербурге и прочих крупных городах. Конечно, там и стоимость земли выше, и доходы, которые извлекают компании, владеющие этими территориями, немалые. Поэтому принятый размер максимальной ставки нам представляется весьма разумным.

Также очень важно, что законодательством дано право устанавливать размер ставки земельного налога местным органам. Это правильно, поскольку земельный налог — доходная база для субъектовых и муниципальных бюджетов.

Нам еще предстоит огромная работа по инвентаризации земельных участков. Выяснилось, что их значительно больше, чем показывала официальная статистика. Вместо 32,5 млн оказалось 42,5 млн, а к концу года эта цифра еще увеличится. Это объяснимо. Россия — одна из самых молодых стран с точки зрения межевания земельных участков. Если в большинстве развитых государств мира их границы уже установлены и фактически не претерпевают серьезных изменений, то у нас в месяц появляется от 500 до 15 тыс. новых земельных участков. Таков официальный процесс межевания. Поэтому имеют место издержки. Сейчас многие хотят вложить в землю деньги, что вполне логично. Но давайте вспомним пример Великобритании и последуем ему. Там можно покупать земли столько, сколько позволяют средства. Но извольте после того исправно платить положенные налоги, правильно ее использовать и ухаживать за ней.

У нас сейчас вопрос в том, чтобы грамотно обложить земли налогами. И подход с применением кадастровой стоимости земли наиболее верен. Кстати, в будущем это даст нам возможность исчисления налога на имущество по той же схеме.

— На 2006 год запланировано фактическое введение налога на недвижимость. Ее оценкой также предстоит заниматься вашему ведомству. Как будет проходить эта оценка, по каким правилам и насколько эти правила будут неизменны во времени?

— Введение налога на недвижимость требует не только формирования базы данных обо всех объектах налогообложения, но и законодательного и практического решения целого ряда вопросов, касающихся проведения массовых оценочных работ. Нужно определить полномочия всех уровней власти, установить периодичность таких работ, источники финансирования. На это уйдет не менее года. Затем предстоит разработать методику оценки объектов недвижимости и выбрать специальное программное обеспечение. Только после этого можно начинать оценочные работы на всей территории страны, они займут около трех лет. Таким образом, введение налога на недвижимость будет возможно не ранее 2009—2010 годов.

Госдумой в первом чтении принят законопроект, дополняющий Налоговый кодекс РФ гл. 32 «Местный налог на недвижимость». При введении в действие местный налог на недвижимость для объектов жилого фонда и гаражей заменит собой земельный налог и налог на имущество физических лиц. В качестве налоговой базы для местного налога на недвижимость указанный законопроект предусматривает оценочную стоимость объектов недвижимости, признаваемых объектами налогообложения. Оценочная стоимость объектов недвижимости определяется в результате проведения их массовой оценки. Ставки налога предполагается применять в процентах от оценочной стоимости объекта недвижимости. Порядок установления местного налога на недвижимость очень близок к новому механизму установления земельного налога.

Учитывая, что постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 202 вопросы организации государственной кадастровой оценки земель и оценки объектов недвижимости, а также утверждения их результатов отнесены к компетенции нашего агентства, одной из первоочередных задач Роснедвижимости является создание института налоговой оценки в стране.

Определение и нормативное закрепление основных (системообразующих, методических, организационных, технологических) элементов института налоговой оценки позволит систематизировать проводимые работы по государственной кадастровой оценке земель и выстроить логичную и экономически эффективную систему массовой оценки недвижимости в целом.

— В самом начале работы по оценке земель вы сетовали на отсутствие крупномасштабных современных карт местности и существующие еще с советских времен жесткие ограничения на использование данных о географических объектах. Как удается справляться с этими препонами?

— Да, такая проблема есть. Создание картографо-геодезической основы для целей ведения кадастра объектов недвижимости традиционными методами потребует нескольких десятилетий. В связи с этим в последнее время в практику геодезических работ стали интенсивно внедряться спутниковые методы, предполагающие использование приемников спутникового позиционирования, работающих с сигналами ГЛОНАСС (Россия) и GPS (США). Однако широкое применение приемников сдерживается ограничениями на точность определения координат географических объектов. Это резко сужает круг возможных потребителей профессиональной и бытовой навигационной аппаратуры, что в свою очередь сдерживает как развитие навигационных технологий в России, так и производство соответствующей аппаратуры отечественными предприятиями.

Работа по снятию ограничений на точность определения координат ведется уже в течение длительного времени, но, увы, без существенного прогресса. В рамках различных комиссий, в которых принимали участие представители Минобороны, ФСБ, Минэкономразвития, Минтранса, ФСТЭК России, Роскосмоса, Роскартографии, Роснедвижимости, неоднократно предпринимались попытки решить эту проблему. Одной из них является снятие ограничений на точность определения координат географических объектов на территории России при условии проведения комплекса организационных, технических и правовых мероприятий, направленных на обеспечение обороны и безопасности государства. Реализация этого решения требует разработки соответствующих нормативных документов Минобороны с участием заинтересованных министерств и ведомств.

— Кадастровые данные затронут интересы миллионов граждан. Чем для рядового россиянина обернется наличие кадастровых записей о земельных участках, квартирах, домах?

— Сегодня при оформлении земельного участка граждане сначала обращаются в землеустроительную организацию, которая формирует земельные участки. Далее в земельных кадастровых органах осуществляется учет этих участков. Основным документом для регистрации прав собственности на земельные участки служит выписка из Государственного земельного кадастра. Регистрация зданий и сооружений происходит иным образом. Выписки из технических паспортов предоставляют организации технической инвентаризации, никак не связанные с действующей системой учета земельных участков.

Сейчас идет работа над созданием государственного кадастра недвижимости, который будет включать в себя комплексную информацию о зданиях, сооружениях и земле в единой системе государственного технического учета объектов недвижимости и тем самым обеспечит защиту прав владельцев недвижимого имущества. Сведения ГКН будут являться подтвержденным государством описанием объектов недвижимости для целей их идентификации в гражданско-правовых отношениях, государственной регистрации прав на объекты недвижимости и их налогообложения, нужд государственного и муниципального управления. Записи в ГКН будут единственным доказательством, для того чтобы исключить все имущественные споры, походы в разнообразные инстанции и возможность принятия судами разных решений.

Для граждан это означает существенное упрощение процедуры регистрации прав на объект недвижимости. Не придется ходить отдельно в БТИ и земельный комитет. Предполагается ввести принцип «одного окна»: человек будет приходить в местное отделение нашего агентства, получать в одном месте справку и после этого идти в учреждения юстиции спокойно регистрировать свое право на объект недвижимости. Кроме того, оценка имущества граждан позволит государству более четко планировать адресную социальную помощь.

— Если оценка в кадастре вызовет возражения собственника, что ему делать? Могут ли люди оспорить решения кадастровых органов?

— Безусловно. Предусмотрено несколько вариантов оспаривания кадастровой стоимости. В первую очередь это, конечно, судебная система. Я думаю, что будут возможны и досудебные разбирательства, такая процедура сейчас разрабатывается.

Но, повторюсь, рядовые граждане от изменений только выиграют. В виде нормативного акта будет принята утвержденная методика оценки, которую опубликуют для всеобщего ознакомления. Вы сможете узнать, кто является собственником конкретного объекта недвижимости, сколько он стоит, в каком состоянии находится. Естественно, никто не собирается, грубо говоря, вешать такую информацию на всех столбах. Но определенный ресурс для ее получения необходим. Я считаю, что любой оборот недвижимости должен быть основан на открытом источнике объективной информации. Кадастры открыты во всех развитых странах. Если вы опасаетесь криминалитета, то я уверен, что криминальным структурам значительно сложнее работать там, где отношения граждан и бизнеса с государством прозрачны. Да и к тому же мы не будем публиковать очень подробную открытую информацию, паспортные данные, достаточно и более сжатой формы.

— Вы один из самых известных в России IT-деятелей. В частности, в качестве заместителя министра по налогам и сборам вы курировали вопросы создания и эксплуатации информационных систем. Судя по цифрам, которые вы называете, формирование кадастра — колоссальная IT-задача. Как она будет решаться?

— Без сомнения, кадастр — это информационно-технологическая система. Соответственно развиваться она должна по правилам, по которым работают информационные системы. И задача перед нами стоит колоссальная. У нас в стране более 110 млн объектов недвижимости, в том числе 42,5 млн земельных участков, 70 млн зданий, сооружений и объектов, прочно связанных с землей. Графический материал, наложение границ земельных участков на электронную дежурную кадастровую карту предъявляют дополнительные требования к технологиям. Базой единого кадастра объектов недвижимости станет земельный кадастр, однозначно идентифицирующий земельные участки. Дальше на них будут накладываться объекты, прочно связанные с землей, которые будут сопоставляться по классификатору адресов, системе координат и кадастровому номеру. Такая информационная система предполагает наличие картографической основы всей страны. Это серьезная технологическая задача.

Портальное решение у нас уже есть. Дальше нужно создать кадастр — идентификатор того, что нас окружает, любого объекта недвижимости. Здесь очень серьезные технологии, они включают и реестровую часть, и средства для визуализации, и реестровое взаимодействие с другими системами (с налоговыми органами, с федеральной регистрационной службой). Сегодня мы имеем в пилотном проекте прообраз единого кадастра объектов недвижимости, понимаем, как он будет устроен, какой нужен софт, какие сопутствующие информационные системы.

Разработка информационной системы у нас идет параллельно с процессом создания проекта закона о кадастровом учете объектов недвижимости и реинжинирингом бизнес-процессов внутри Роснедвижимости. Информационная система становится одним из ключевых инструментов реорганизации и оптимизации нашей деятельности. В настоящее время мы рассматриваем возможность ведения учетных функций по субъектам Российской Федерации в целом на уровне наших территориальных управлений. Это означает, что должна быть создана единая база данных на регион в целом, должны быть обеспечены механизмы не только ее формирования, но и актуализации и оперативного доступа к сведениям, что, как вы понимаете, невозможно без соответствующих IT-сервисов.

— Каково ваше мнение о Федеральной целевой программе «Электронная Россия»? Как специалисту по информатизации, каким вам видится развитие ИКТ в государственном секторе?

— Сейчас мы довольно разумно пытаемся строить свою стратегию развития ИКТ. В частности, очень хорошо организована часть, связанная с телекоммуникационными системами. Но есть и проблемы. Например, очень важно откорректировать некоторые положения «Электронной России» и решить насущные проблемы, в том числе проблему электронной цифровой подписи (ЭЦП). Меня беспокоит нормативная база и практика использования ЭЦП в удостоверяющих центрах. Нам нужен стандарт, на основе которого все ведомства бы понимали, какие правила существуют для использования ЭЦП и как по ним действовать. Пока этого не наблюдается: закон приняли, но единого стандарта нет, и закон не работает. Сама же ФЦП «Электронная Россия», на мой взгляд, является одной из важнейших государственных программ и заслуживает самой активной поддержки.

Архивный номер журнала БОСС за июль 2005 года.

* * *

2002 год:

Михаил МИШУСТИН: «Налоговая система — основа построения современного государства»

С Михаилом Владимировичем Мишустиным, известным специалистом российского компьютерного рынка, в настоящее время работающим заместителем министра по налогам и сборам, беседует издатель журнала Юрий КУЗЬМИН.

— Министерство по налогам и сборам считается одним из самых информатизированных в России. Как проходило у вас внедрение информационных технологий, идет ли этот процесс сейчас и каковы его перспективы?

— Начнем с того, что Министерство по налогам и сборам, а прежде Государственная налоговая служба Российской Федерации, существует всего десять лет — Госналогслужба создана в 1991 году на базе Министерства финансов. Налогоплательщики — юридические и физические лица — уже существовали в 1991-м, когда никаких автоматизированных систем не было. Тем более, само налоговое законодательство в то время было очень несовершенным, отсутствовал Налоговый кодекс и достаточно поверхностным было представление о том, как вообще должна работать современная налоговая система. В течение десяти лет Государственная налоговая служба прошла очень серьезный путь и развивалась весьма интенсивно. Если в начале ее деятельности на одного налогового инспектора приходилось около 25 клиентов, то сегодня — несколько сотен. Число налогов выросло, появились такие виды налогов, которых раньше не было. 

— Правильно ли это?

— Я бы не хотел комментировать налоговое законодательство, так как законодательным органом является Государственная дума, а мы лишь исполнители. Многие наши граждане обращаются к нам с просьбой изменить что-то, но это не наша прерогатива, мы можем выходить с предложениями, согласовывать законопроекты, которые вносит Правительство РФ в Государственную думу, однако правом формирования налоговой политики мы не обладаем. Мы только исполняем то, что положено по закону.

— Расскажите, пожалуйста, немного об истории внедрения IT в вашем министерстве.

— Что касается информационных технологий, то вначале, пока не было возможности формализовать систему, оказывалось достаточно трудно заниматься автоматизацией. Сейчас наша налоговая система с точки зрения информационных технологий развивается неплохо. Первым делом были описаны все рабочие процессы — с местного уровня до федерального, так как у нас трехуровневая налоговая система: на федеральном, региональном и местном уровнях. Описания подготовили своими силами в соответствии с международными стандартами ISO 9000. Что это значит?

Если нашу деятельность разложить на функции, то, начиная с момента, когда налогоплательщик приходит в налоговую инспекцию и становится на учет, и заканчивая сдачей налоговой отчетности, каждая из соответствующих функций представлена в виде общего описания, далее описаны и закодированы все входные данные, составлен алгоритм с хронометражем того, что происходит, как та или иная функция выполняется внутри налоговой службы, включая время, затрачиваемое налогоплательщиком и налоговым инспектором на выполнение этой функции, закодированы и выходные данные. Все это была предварительная работа — для последующей модернизации действующей системы управления, с тем чтобы в итоге автоматизировать всю систему.

В дальнейшем мы кардинально пересмотрели те рабочие процессы, где имелись узкие места; например, мы очень серьезно работаем над тем, чтобы выполнялась задача перевода регистрации налогоплательщиков в Министерство РФ по налогам и сборам по принципу «в одно окно». Вы знаете, что принят новый закон о государственной регистрации юридических лиц. Сейчас решается, и уже почти решен, вопрос о передаче функции регистрации юридических лиц нам, и тогда налогоплательщику не нужно будет ходить по разным инстанциям — достаточно прийти в налоговую инспекцию, сдать все документы и получить в течение десяти дней свидетельства о государственной регистрации юридического лица и о постановке на учет в налоговом органе.

Итак, вернемся к автоматизации основных процессов: у нас сейчас очень велика доля централизованных разработок программного обеспечения, но, к сожалению, пока около 20% разработок нецентрализованных. Для решения этой проблемы существует Главный научно-исследовательский вычислительный центр Министерства РФ по налогам и сборам, имеющий два филиала — в Нижнем Новгороде и Чебоксарах. На его базе мы разрабатываем прикладное программное обеспечение для налоговых инспекций, с использованием сертифицированных средств защиты информации. Ведь для налогоплательщика очень важно быть уверенным в том, что информация, которую он нам подает, защищена и никто не имеет к ней доступа. Фактически эту задачу мы решили. У нас есть три вида прикладного программного обеспечения: современный функциональный продукт, построенный по технологии «клиент-сервер», а также программы попроще, для тех инспекций, которые не имеют пока хороших компьютеров и соответствующих технологий.

— А как у вас с электронным документооборотом?

— Мы одними из первых среди министерств внедрили электронный документооборот в центральном аппарате. Например, вся правительственная корреспонденция сканируется, распознается и потом в защищенном виде расписывается по рабочим местам. То есть мы близки к концепции «электронного правительства» и на практике пытаемся ее отработать. Электронный документооборот позволил нам серьезно облегчить повседневный труд работников центрального аппарата, сократить сроки исполнения документов. Сейчас можно в документированном режиме получить, рассмотреть, принять к решению любое письмо, особенно это удобно при повторных обращениях граждан, а также при получении любых постановлений правительства, приказов, писем с трактовкой налогового законодательства и т. д.

Теперь о проекте обработки справок по доходам граждан. В течение трех лет мы серьезно этим занимаемся; в частности, два года назад в Москве был проведен эксперимент на средства, полученные по займу от Всемирного банка. Это обработка данных о доходах, которые мы получаем раз в год от юридических лиц, и сравнение их с декларациями, предоставляемыми гражданами во время декларационной кампании. Мы вложили в эту технологию около $1,5 млн, в результате были созданы банки данных, и те справки, которые поступали к нам от юридических лиц, расположенных в Москве, стали направляться не в инспекции по месту регистрации этих юридических лиц, а в один центр обработки данных (39-ю инспекцию по г. Москве). Далее при декларационной кампании мы эти данные разделяли по лицевым счетам и сравнивали. Так вот, при вложении $1,5 млн первый прогон в 1999 году позволил нам дополнительно собрать 1,2 млрд руб.

Почему все это делалось? Потому что мы сторонники не просто увеличения сборов налогов, а контроля за соблюдением налогового законодательства, когда контрольные мероприятия позволяют определить, были ли допущены какие-нибудь нарушения налогового законодательства у налогоплательщика, прислать ему письмо, сообщающее, что он должен доплатить. Иногда люди даже не знают, что им всего лишь нужно было прийти в налоговую инспекцию и что-то задекларировать. Итак, автоматизация указанных процессов существенно облегчает наше взаимодействие с налогоплательщиками.

Далее, еще одно направление, которое я бы выделил. Это проект по электронной передаче налогоплательщиком налоговой отчетности в любую нашу инспекцию по каналам связи. Мы уже достаточно давно перешли на магнитные носители по справкам о доходах, но декларации о доходах пока подаются в бумажном виде. В этом причина очередей в налоговых инспекциях и неудобств, испытываемых налогоплательщиками. Нами были внесены изменения в 80-ю статью Налогового кодекса, в соответствии с которыми теперь разрешается сдавать декларации в электронном виде. Это очень серьезно облегчит работу налоговой службы, исключит прямой контакт налогоплательщика и налогового инспектора, что подорвет основы коррупции в этой сфере. Вообще принцип, когда конкретный инспектор «ведет» ту или иную компанию, порочен, и мы движемся сейчас к функциональному принципу, который состоит в том, что инспектор выполняет функцию, а не целиком работает по всем налогам с той или иной компанией. Это означает, что если, например, некая компания состоит на учете в налоговой службе, то инспектор будет иметь дело только с частью информации от этой компании, скажем с налогом на добавленную стоимость или налогом на прибыль. Этот проект электронного обмена данными осуществлялся в Москве в течение года, тысячи налогоплательщиков в нем участвовали. К сожалению, к тому времени не был принят Закон об электронной цифровой подписи и не были внесены соответствующие поправки в Налоговый кодекс, поэтому мы не могли предоставить налогоплательщику право не сдавать декларацию в бумажном виде в дополнение к электронной декларации. Но сейчас уже стало ясно, что предложенная технология себя оправдывает. Мы создали формат, в соответствии с которым можно разрабатывать систему электронного обмена информацией с налогоплательщиком. Теперь налогоплательщик, имея возможность получить сертифицированную электронную цифровую подпись в защищенном виде, может зарегистрировать ее в налоговом органе. Аналогичная система уже сегодня работает при информационном взаимодействии налоговых органов с органами Федерального казначейства РФ.

— А как на практике будет реализовываться Закон об электронной цифровой подписи?

— Что такое электронная цифровая подпись? Это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий однозначно идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Она полностью заменяет вашу подпись. Принятый Госдумой Федеральный закон от 10.01.2002 года № 1-ФЗ обеспечивает правовые условия использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

Владелец сертификата ключа подписи — физическое лицо, на имя которого удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи для подписания электронных документов. Подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе — положительный результат проверки соответствующим сертифицированным средством электронной цифровой подписи и отсутствия искажений в подписанном электронном документе. Пользователь сертификата ключа подписи — физическое лицо, использующее полученные в удостоверяющем центре сведения о сертификате ключа подписи для проверки принадлежности электронной цифровой подписи владельцу сертификата ключа подписи.

В данном случае нужно действовать строго в соответствии с законодательством. Ключи для электронной цифровой подписи нужно брать только у того, кто имеет лицензию Федерального агентства правительственной связи и информации на такую деятельность.

— Я знаю, что подготовлен программный продукт, который позволяет применять ЭЦП при подготовке и пересылке налоговой документации. Кто будет готовить это программное обеспечение к распространению на коммерческой основе?

— Мы сами не будем этим заниматься. Мы только даем единый формат налоговой декларации сроком на год, причем это формат открытый, а компании, которые работают на рынке информационных технологий и сотрудничают с нами, могут этот формат представлять для последующей передачи налогоплательщикам и в налоговые органы, но там остаются нюансы, связанные с ЭЦП, поэтому не всем фирмам можно этим заниматься.

— То есть существует ряд компаний, которым будет выдана лицензия на этот вид деятельности?

— Не просто лицензия. Эти компании должны будут обладать сертификатом Федерального агентства правительственной связи и информации, лицензией Министерства связи на деятельность, связанную с передачей данных по каналам связи, а также соответствовать требованиям Министерства по налогам и сборам — они должны быть аттестованы отделом нашего министерства по телекоммуникациям и ГНИВЦ на соответствие технологиям, которые мы выработали для использования при взаимодействии с налоговыми органами. Я надеюсь, что в ближайшее время мы перейдем на промышленную эксплуатацию этой системы в Москве и предоставим нашим гражданам возможность передавать по электронной почте в защищенном виде свои данные по налоговой отчетности.

— Чья это разработка?

— В разработке системы принимало участие пять организаций: Главный научно-исследовательский вычислительный центр нашего министерства, системный интегратор «ТАКСКОМ», компания «Фактор», которая устанавливала телекоммуникационные узлы, фирма «1С», разработчик бухгалтерских и финансовых программ, и компания «АНКАД», которая занимается ключами электронной защиты. Это была совместная разработка указанных компаний под эгидой нашего Главного научно-исследовательского вычислительного центра. Продукт называется «Спринтер».

— А как вы работаете с Интернетом?

— Интернету мы придаем огромное значение. По итогам 2001 года наш сайт неоднократно признавался независимыми экспертами самым посещаемым среди официальных сайтов министерств и ведомств Российской Федерации. Например, недавно за неделю зарегистрировано 20 тыс. посещений. Мы придаем очень серьезное значение тому, как ведется взаимодействие с налогоплательщиками через Интернет. На сайте можно ознакомиться с жизнедеятельностью любого подразделения налоговой системы, каждый департамент имеет свою страничку, на которой реально найти самую свежую информацию, приказы, разъяснения, объявления, есть возможность задавать вопросы. Представлена также информация о территориальных налоговых органах. Еще я хочу рассказать о той большой работе, которая была проведена в 2001 году нами совместно с Министерством Российской Федерации по связи и информатизации. Чтобы построить единое информационное пространство для налоговых органов и, в частности, более полно представить информационный портал Министерства РФ по налогам и сборам, включая приложения наших региональных управлений и территориальных инспекций, мы договорились с Министерством связи о едином подходе к тому, как построить единую транспортную среду и выбрать единого оператора услуг связи для нашего министерства. Предварительно мы провели анализ и согласовали с Министерством экономического развития и торговли РФ, что таким оператором будет компания RTComm.ru, которая была создана специально для данной цели. Эту компанию учредили «Связьинвест» и «Ростелеком» и тем самым предоставили ей доступ к услугам местных операторов связи («Связьинвест») и магистральному каналу связи («Ростелеком»). В ближайшее время мы должны подписать соглашение с компанией RTComm.ru о том, что она подведет ко всем региональным управлениям Министерства РФ по налогам и сборам качественные, надежные выделенные каналы связи со скоростями передачи до 2 Мбит/с. Это даст нам возможность проводить видеоконференции, получать широкий спектр других современных услуг связи.

— Как Вы относитесь к программе «Электронная Россия»?

— Программа «Электронная Россия» крайне важна для развития отрасли информационных технологий. В ней сформулированы основные принципы построения информационного общества, в частности определено, какую роль должны играть информационные технологии в различных сферах экономики и общества, таких, как государственный сектор, бизнес, образование и т. д. Эта программа достаточно общая, поскольку она рассчитана на десятилетие, и многие в ней не видят конкретики, которая на самом деле и невозможна, так как в программе отражены основные целевые функции, стратегия, а детальная тактика исполнения программы — вопрос координации работы министерств и ведомств, имеющих к ней отношение, которые перечислены в ней и являются ее исполнителями. Поэтому отношусь я к ней очень положительно, для нас, например, она очень важна. В рамках данной программы мы вместе с Министерством по связи и информатизации планируем многое, например частичное исполнение проекта «электронного правительства», решение ряда задач в области образования, в том числе образования налогового, и др. Что касается финансовой стороны программы «Электронная Россия», то, хотя она и имеет конкретную цифру стоимости на десять лет, каждый год придется защищать эти цифры перед принятием государственного бюджета. Все зависит от того, насколько качественно и эффективно чиновники будут исполнять программу и работать над тем, чтобы ее положения претворялись в жизнь.

— А даст ли эта программа дополнительный стимул для развития коммерческого сектора информационных технологий?

— Да. Ведь в программе предусмотрено финансирование, и довольно приличное. И кому как не коммерческому сектору выполнять основные заказы, которые в ней заложены, а это и поставка новейшего оборудования, и разработка современного программного обеспечения, и другие новые технологии. То есть IT-отрасль от реализации программы только выиграет. Более того, часть компаний уже сегодня активно работает над реализацией данной программы.

— Внедрение информационных технологий в рамках всей налоговой системы, по-видимому, создает серьезные сложности в обучении вашего персонала. Как решается этот вопрос?

— Необходимо опережающее обучение наших специалистов в области информационных технологий. Как мы это реализуем? У нас большое количество учебных центров, и мы планово обучаем на наших учебных площадках, которые находятся в Обнинске и ряде других мест, большое число сотрудников. Модернизируя налоговую систему, мы создали 15 учебных центров по РФ, куда сотрудники территориальных инспекций приезжают учиться. Наиболее сложная профессия, которая у нас очень востребована, — это администратор баз данных. Такие специалисты дорого стоят, их трудно найти, и текучесть кадров среди специалистов этой профессии очень велика. Но стоит отметить, что применяемые у нас информационные технологии — самые современные, пользуясь случаем, я хочу пригласить молодых специалистов пройти школу в налоговой системе, посмотреть, как у нас все устроено. Работая в самом Министерстве РФ по налогам и сборам или в наших территориальных инспекциях, вы узнаете и поймете, как работает экономика всей страны, а эти знания пригодятся всегда. Сбор налогов — это экономический пульс Российской Федерации, и, «пощупав его», можно многое понять, а заодно познакомиться с новейшими информационными технологиями.

— Вы известный человек в сфере IT. Вы были одним из пионеров рынка информационных технологий в новой России, одним из основателей «Международного компьютерного клуба». Почему Вы перешли на государственную службу?

— Сейчас очень много ведется дискуссий по поводу того, хорошо или плохо, что люди переходят на государственную службу из бизнеса. Считаю, что хорошо, так как люди, которые прошли школу рынка, и в частности IT-бизнеса, четко представляют, какие потребности, проблемы существуют у тех, кто продолжает работать в бизнесе. Меня пригласил в Государственную налоговую службу ее тогдашний руководитель Борис Григорьевич Федоров на должность своего советника, потом назначили заместителем руководителя ГНС, а после ее преобразования в министерство — заместителем министра. Пришел я сюда в первую очередь потому, что считаю: налоговая система является основой современного государства, поскольку именно она в значительной степени обеспечивает формирование бюджета страны — основы стабильности общества. Кроме того, налоговое администрирование — это просто очень интересно. В налоговой системе работает профессиональнейший коллектив — люди, которые отлично разбираются и в реальной экономике, и в информационных технологиях. Все это время я чувствовал активную поддержку первых лиц нашего министерства, а нынешний министр Геннадий Иванович Букаев сам является активнейшим пользователем информационных технологий и даже ежедневно просматривает наш сайт в Интернете и поэтому, как Вы понимаете, отлично осознает IT-потребности налоговой системы.

— Можно ли считать, что нынешний высокий уровень информатизации МНС — это во многом результат Вашей работы в министерстве?

— Нет. Я курирую информатизацию налоговой системы, но, конечно, нельзя сказать, что все это заслуга одного человека. Прежде всего, у нас существует основополагающий, сложнейший документ «План информатизации Министерства РФ по налогам и сборам» на год, который детально прорабатывается и согласовывается со всеми нашими департаментами. Безусловно, это коллективный труд — одному ничего невозможно сделать, будь вы хоть Билл Гейтс. И, пользуясь случаем, я хотел бы сказать, что без постоянной помощи коллег с рынка информационных технологий — компаний, работающих в качестве соисполнителей, подрядчиков и субподрядчиков по всем проектам информатизации налоговых служб, МНС вряд ли бы удалось добиться тех, пусть скромных, но ощутимых для бюджета страны результатов, которые мы имеем сейчас.

Архивный номер журнала БОСС за март 2003 года.