Эрл Мардл (Earl Mardle), KeyNet Consultancy, Австралия

Эрл Мардл — один из ведущих и самых известных в мире экспертов в области использования информационно-коммуникационных технологий для развития общества. Его перу принадлежит множество статей на эти темы, и в каждой из них он высказывает важные, интересные и часто очень неожиданные мысли.
Предлагаемая Вашему вниманию статья написана специально для журнала»БОСС-IT»

 

Определение «электронного правительства»

«Электронное правительство» использует широкий набор информационных и коммуникационных технологий, начиная с телефона и факса и заканчивая электронной почтой, специализированными веб-сайтами и RSS. 1Существует два основных подразделения «э-правительства». Несмотря на то, что составляющие этих подразделений взаимодействуют и частично совпадают, нам необходимо четко понимать, о каком именно из них идет речь при обсуждении того или иного вопроса. В этой статье указанные подразделения определяются следующим образом:

• «Электронные услуги» (eServices).

В это подразделение входят направления, относящиеся к административным и правоприменительным задачам правительства – от выдачи разрешений и лицензий до организации сбора штрафов и регистрации избирателей.

• «Электронное управление» (eGovernance).

Это подразделение охватывает функции правительства, связанные с подготовкой повесток дня, принятием решений, распределением ресурсов и определением приоритетов.
Как вид деятельности, государственное управление во многом основано на информации. Введение в действие, регистрация и распространение законодательства, оценка действий и поступков с точки зрения этого законодательства, а также дополнительных прав и необходимых правовых процедур – вся эта работа базируется на информации.
Поэтому совершенно логичным является внедрение сетевых информационных технологий в сферу государственного управления, равно как и инвестирование значительных денежных средств в течение последнего десятилетия в разработку и реализацию программ «э-правительства» во многих странах мира.
Однако, как показала практика, связанным с этими программами завышенным ожиданиям так и не было суждено воплотиться в жизнь. В этой статье я постараюсь подробно остановиться на причинах провалов некоторых программ, а также дать рекомендации по успешному внедрению и развитию программы «э-правительства».

«Электронные услуги»: практические и концептуальные проблемы
В апреле 2005 г. консалтинговая компания Accenture опубликовала результаты исследования практики «э-правительства» в некоторых странах2. Из материалов следует, что движение к созданию универсального «электронного правительства» не просто затормозилось, но и наметилась противоположная тенденция: в рамках некоторых программ, где уже использовались технологии Интернета для взаимодействия участников, начался откат к использованию телефона в качестве наиболее предпочитаемого участниками канала информационного обмена.
«Несмотря на достаточно высокую степень знакомства граждан с технологиями Интернета и программами «онлайнового правительства» в ряде стран, телефон по-прежнему остается основным средством общения граждан с государством… При этом, несмотря на его популярность, во всех исследованных нами странах граждане ставят считают телефон наименее простым и удобным для взаимодействия».
Эта проблема, безусловно, окажет негативное влияние на эффективность предоставления государственных услуг гражданам. Причин этого много, но, на мой взгляд, основные относятся к практической и концептуальной сферам.
Практические трудности, мешающие эффективному предоставлению услуг, заключаются в следующем:

• Внутренние «битвы за зоны влияния» между бюрократами. В результате эффективность сотрудничества между различными государственными департаментами и службами низка, что затрудняет интеграцию различных сервисных «модулей» в единую систему, способную обеспечить бесперебойное предоставление услуг гражданам.
• Межведомственные различия в стратегии развития ИКТ.  Результатом этого может стать несовместимость ПО и высокая стоимость интеграции проектов, реализуемых отдельными подразделениями, либо просто невозможность такой интеграции.
• “Кусочная автоматизация”. Как следствие, критически важная информация может храниться в различных, не связанных друг с другом местах, разбросанных по всей организации. Пример: в какой-то момент муниципалитет г. Веллингтон (Новая Зеландия) хранил информацию об организациях по развитию гражданского общества в 15 независимых базах данных (БД), которые находились под контролем разных подразделений, использовавших различные структуры БД, ПО и принципы управления.

Эти реальные проблемы требуют решения – хотя бы потому, что их решение будет способствовать более эффективному использованию общественных ресурсов. Однако такие практические трудности – ничто по сравнению с концептуальными проблемами, которые возникают, когда сторонники программы «электронного правительства» неверно понимают суть взаимоотношений между государством и гражданами, в результате чего реализация такой программы не только не может укрепить позиции государства, а напротив, будет активно работать против него.
Эта проблема может проявиться в результате принципиально неверного истолкования ситуации, возникающей при взаимодействии гражданина с бюрократией. Поскольку кульминацией большинства таких взаимодействий является официальная выдача гражданину необходимого ему количества информации, воплощенной в форме популярной брошюры, бланка заявления на получения лицензии, квитанции и т.п., то возникает следующее предположение: «Поскольку результатом взаимодействия была информационная транзакция, то причиной обращения гражданина к государству, вероятнее всего, была потребность в получении информации».
Если гражданин действительно только ищет информацию и поскольку вся необходимая ему информация может быть предоставлена в электронном виде, то всё, что ему необходимо, — это правильный набор инструментов для нахождения такой информации среди миллионов единиц данных, хранимых государством по поручению своих граждан.
Я считаю эту идею в принципе неверной.
В 1997 г. Министерство социального обеспечения Новой Зеландии заказало исследование с целью выяснения причин серии казавшихся абсолютно не спровоцированными нападений на сотрудников министерства, в основном, со стороны иммигрантов.
В результате выяснилось, что большинство граждан не занимаются поиском необходимой им информации до тех пока ситуация не становится критической. На этой стадии граждане не просто нуждаются в немедленном получении правильной информации; они испытывают серьезное психологическое давление в связи с необходимостью решения проблемы и чувствуют себя растерянными и расстроенными из-за того, что оказались в таком положении. Эти проблемы еще более осложняются боязнью потерять лицо в глазах местного сообщества и трудностями общения на чужом для иммигрантов языке.
В результате сотрудники министерства оказываются перед необходимостью немедленного и адекватного ответа на нужды иммигрантов, и малейшие задержки или признаки невнимательного отношения к обращающимся и их проблемам со стороны сотрудников могут быстро привести к нарушениям общественного порядка.
Формулировка сути ситуации для большинства иммигрантов в такой ситуации была следующей: «Я хочу, чтобы вы сказали мне то, что я должен знать, но я не хочу, чтобы мне пришлось просить вас об этом».
Резюме: после того как гражданин успешно избегал добровольного контакта с бюрократией на протяжении большей части своей жизни и, как мог, тянул время даже в случае возникновения необходимости такого контакта, то, когда гражданин все-таки обращается к бюрократии, важно понимать, что ему необходима не информация, а помощь.
Если я зарегистрируюсь на веб-сайте для получения разрешения на строительство, то, скорее всего, обнаружу онлайновую форму заявления, однако я никоим образом не могу узнать, является ли эта форма именно той, которая мне нужна. Я начал заниматься вопросом получения разрешения, ничего не зная о формах заявления, использовал механизм поиска или сделал выбор из имеющегося меню – и в конце концов увидел на экране компьютера какую-то форму заявления. Однако я не могу быть уверенным, что, если бы я использовал другую поисковую систему или выбрал другую опцию в меню, то не обнаружил бы другую онлайновую форму заявления. Не могу я быть уверенным и в том, что конкретные обстоятельства моего дела не требуют заполнения совершенно иной формы заявления.
Поскольку я не являюсь экспертом в области разрешений на строительство, то всё, что я сделал, — это перешел из состояния незнания в состояние неопределенности. Парадоксально, но в результате использования новых возможностей оформления заявления – на веб-сайте в режиме онлайн или с помощью автоматизированного телефонного центра – государство фактически снизило качество предоставляемой услуги  по сравнению с уровнем, типичным для традиционной процедуры, когда я мог задавать вопросы человеку, а не компьютеру. В итоге, вместо того чтобы получить компетентную помощь, я вынужден полагаться на совершенного невежду, т.е. на самого себя.
Поскольку подавляющее большинство решений по поводу наших заявлений или обращений все-таки будет зависеть от людей, то появление электронного интерфейса фактически привело к воздвижению дополнительного барьера между гражданином и государством, что совершенно противоречит декларированным в программах «электронного правительства» целям.
Заметим кстати, что использование интерфейса «электронного правительства» приводит к тому, что давление на чиновников, связанное с необходимостью «выдавать результат» после общения с гражданами непосредственно или по телефону, заметно слабеет. В конце концов, я ведь не могу угрожать веб-сайту, что подам жалобу на неадекватное качество услуг.
Поэтому не вызывает удивления тот факт, что компания Accenture обнаружила в своем исследовании тенденцию к повышению частоты использования телефона вместо веб-сайта. Несмотря на то, что скорость предоставления сервиса по телефону низка, а его качество вызывает справедливое раздражение у граждан, он все равно лучше, поскольку конечный результат обеспечивается людьми, понимающими, что они делают.
«Результаты проведенного в этом году исследования показывают, что правительства не могут позволить себе вкладывать все усилия и ресурсы в развитие исключительно онлайновых каналов взаимодействия, если они (правительства) хотят идти в ногу с требованиями граждан… Вся государственная организационная структура должна быть «настроена» на предоставление гражданам таких услуг, которые привязаны к конкретным нуждам и обстоятельствам и скоординированы между разнообразными каналами взаимодействия».3
Масштабы возможного провала становятся ясны из недавнего доклада британской организации Work Foundation4.
Лиц, обладающих компьютерной грамотностью, необходимо принудить постепенно переходить на использование онлайновых технологий для получения государственных услуг, — считает ведущий консультационный центр5.
Возможные политические последствия попыток принуждения, давления на наиболее состоятельные, образованные и сплоченные социальные группы наверняка дадут государственным органам  все основания, чтобы «взять паузу» в процессе внедрения программ «электронного правительства».
Наиболее подходящим способом стимулировать дальнейшее развитие этого процесса могло бы стать вовлечение гражданского общества в организации, которые я называю «экспертными сообществами» (Expert Communities), где бы использовались информационные и коммуникационные технологии для придания ценности оказываемым в рамках программ “электронного правительства” услугам. Но прежде мы должны более подробно рассмотреть вопрос об “электронном управлении”.

“Электронное управление”: проблемы власти и контроля

Считается, что «электронное управление» может обеспечить более активное участие граждан в государственном управлении посредством той или иной формы представительной демократии. Предполагается также, что реализация этой концепции поможет простым гражданам вовлечь в диалог лиц, ответственных за принятие решений на государственном уровне, обеспечить представление и обсуждение идей, приоритетов, повесток дня и.д., а также отслеживание развития законодательного процесса от подачи начального проекта до принятия закона.
Реальность подобного процесса была впервые продемонстрирована в рамках инициативы Стивена Клифта (Steven Clift) Minnesota eDemocracy6, предпринятой в 1994 г. в американском штате Миннесота. В рамках этой инициативы местные законодатели внимательно следили за онлайновым обсуждением вопросов в сообществе и нередко пользовались советами сообщества при принятии законов, хотя сами законодатели и не принимали участие в онлайновых дебатах.
К сожалению, во многих странах государственные органы если и предоставляют гражданам доступ к законодательному процессу, то в очень ограниченном масштабе, который не позволяет гражданам воздействовать на принятие решений. Примером подобного отношения является созданный американским правительством онлайновый сервис, который дает гражданам возможность следить за прохождением законопроектов в Конгрессе7. Правительство Великобритании также использовало онлайновые технологии для проведения “консультаций” с избирателями, хотя и с весьма ограниченным успехом. Например на британском сайте eDemocracy используется следующая риторика:
«Новые технологии обладают достаточной властью, чтобы изменить методы работы местных советов и способы их взаимодействия с гражданами. Реализация инициативы eDemocracy на местном уровне откроет двери подлинному, двустороннему диалогу и обеспечит настоящее демократическое обновление снизу и до самого верха»8.
У новых технологий имеются такие возможности, однако власть по-прежнему находится в руках политиков и бюрократов, поэтому, как и в случае с предоставлением услуг, реализация этих возможностей далека от идеала. Наполнение государственных сайтов очень ограниченное: веб-странички, отведенные для мнений и обсуждений, либо так и оставались пустыми на дату публикации этого материала, либо при первой же возможности отправляют посетителя к заранее заданному варианту ответа.
Однако политики и государственные чиновники правы в одном: новые технологии действительно вызывают появление новых способов действий. Граждане уже не хотят мириться с тем, что кто-то принимает решения за них или от их имени; для государственных органов уже не достаточно просто «консультироваться» с гражданами (отчасти потому, что подобные «консультации» в прошлом нередко использовались для подавления любого несогласия). Поскольку концепция Open Source постепенно распространяется от разработки ПО к СМИ и в сферу образования, мы настаиваем, что пора внедрять ее и в области государственного управления.
Представительское государственное управление – это артефакт сетевого взаимодействия между людьми, сформировавшегося в Британии еще в 1215 г. Он способствовал появлению класса профессиональных политиков, отделившегося от рядовых граждан. Новые коммуникационные технологии вытесняют не только старые каналы взаимодействия, но и концепции, которые стояли за созданием и использованием этих каналов.
В настоящее время мы вправе требовать публичного обсуждения текущих проблем, приоритетов и направлений деятельности правительства, поскольку современные информационные и коммуникационные технологии позволяют это делать. Это нигде не сделали пока государственной политикой, но в настоящее время постоянно пробуют, особенно в США, где выборные представители власти сегодня регулярно посещают политические Интернет-форумы, просят комментариев, получают оценки и вносят изменения в свои позиции в зависимости от результатов дискуссии.
В целом, монополия государства формировать повестку дня для обсуждения и контролировать его процесс в значительной мере подорвана в связи с развитием сетевых информационных и коммуникационных технологий. Поскольку «жители» глобальной сети во всё большей степени получают информацию из иных источников, чем политики, государственные чиновники или работники СМИ, то такой контроль в дальнейшем будет еще больше ослабевать.
По мере развития этого процесса, у государства появится выбор между двумя возможностями: организовывать, поддерживать и поощрять диалог на собственных серверах, либо перемещаться туда, где такой диалог организован другими заинтересованными сторонами. У государства существует и третья возможность – жестокое подавление подобных инициатив и восстановление полного политического контроля, однако в этой связи немедленно возникает проблема очень высоких политических, социальных и экономических издержек; кроме того, подобные действия государства сразу же сводят на нет все преимущества от выхода государства в онлайн.

Возможная стратегия «электронного правительства»

Существование политических партий, лоббистов, синдрома «наши и ненаши», уклонения от уплаты налогов, глумления над законом не только очерчивает границы между теми, кто управляет и теми, кем управляют, но и способствует еще большему размежеванию этих групп, нередко имеющих совершенно противоположные позиции по ключевым вопросам. В результате рядовые граждане получают всё меньший «вес» в системе государственного управления, что, в свою очередь, приводит к полному безразличию по отношению к происходящим в сфере государственного управления процессам и нежеланию защищать или поддерживать государство в трудные времена. Становящиеся всё более неоднородными общества больше не могут позволять себе роскошь иметь подобный разрыв во взглядах, который подталкивает отверженных и дальше испытывать на прочность (и даже атаковать) социальную и политическую ткань их обществ, в то время как другие, добропорядочные, но исключенные из политического процесса граждане просто отворачиваются от существующих проблем.
Концепция «электронного управления» предлагает способ сократить подобный разрыв, предоставив многим гражданам возможность почувствовать свою значимость в процессе обеспечения стабильности государств и общества в целом. Однако для достижения такого результата государству придется передать значительную часть функций заинтересованным группам гражданского общества.
Модель разработки программного обеспечения Open Source во многом полагается на то, что в обществе достаточно граждан и социальных групп, кровно заинтересованных в лучшем распределении ресурсов для выполнения существующих задач, либо в новом ПО, с помощью которого можно было бы эффективно выполнять новые задачи. Аналогично, существует достаточно много людей и социальных групп, имеющих законный интерес в повышении эффективности государственного управления.
В частности, большинство членов политических партий похоже на футбольных болельщиков, которые покупают товары с клубной символикой и время от времени появляются на стадионах, чтобы посмотреть на игру; ни один из таких болельщиков не является потенциальным футболистом. Однако если использовать знания и навыки таких «болельщиков» в онлайне, чтобы помочь рядовым гражданам познать и преодолеть все сложности современной системы государственного управления, политические партии не только создадут тесные  отношения с избирателями и получат позитивный отклик со стороны рядовых граждан, но и лучше поймут, какие проблемы существуют в обществе, в чем состоят трудности взаимоотношения граждан и государства и каковы приоритеты различных социальных групп.
Такие сведения помогут политическим партиям создать платформы, которые будут гораздо лучше «настроены» на потребности электората и которые скорее позволят добиться успеха на выборах.
Организации гражданского общества должны принять на себя выполнение этой роли, поскольку есть только два варианта: или они сами предпримут усилия в этой области, или это сделает кто-то другой, причем те, кто не пойдет в киберпространство – потеряют имеющиеся возможности. Организации гражданского общества будут использовать инструментарий информационных и коммуникационных технологий для объединения людей с широким набором навыков, но имеющих один общий признак – политическую активность.
Объединение граждан позволит в дальнейшем создать экспертные сообщества, о которых я упоминал ранее, и этот коллективный опыт будет поставлен на службу партии, поскольку поможет организовать успешное взаимодействие граждан и государства и использовать укрепившиеся связи с гражданами для обеспечения успеха партии на избирательных участках.
Правительства будут по-прежнему предоставлять электронные услуги напрямую всем, кто посетит их сайты, равно как и организациям гражданского общества, которым будут предложены интерфейсы прикладного программирования, чтобы обеспечить предоставление услуг от лица этих организаций для их членов.
Это также позволит коммерческим организациям предлагать на платной основе сервисы, связанные с подготовкой и подачей запросов, заявлений и т.п., общественным и политическим организациям – предлагать платные или бесплатные услуги, а узкоспециализированным компаниям – организовать предоставление «нишевых» услуг в сфере здравоохранения, образования, бизнеса, семейных отношений или охраны окружающей среды.
Обращение к государству за поддержкой такого рода приведет к более открытым обсуждениям и консультациям, более широкому участию граждан в подготовке планов действий и политических платформ.
Политикам понадобится всё более широкий набор онлайновых инструментов как для повышения собственной компетентности, так и изучения общественного мнения, как для организации обсуждения законопроектов, так и  поддержки тесных связей с избирателями.

Хотя со временем многие технологии будут полностью интегрированы в системные меню и обычные офисные пакеты прикладных программ для политиков и чиновников, в настоящее время стихийно уже разрабатывается соответствующий  инструментарий для сбора и анализа информации из Интернета, как например: автоматизированное классифицирование информации, открытые таксономии, рейтингование и ранжирование, агрегирование новостей и блогов9, причем все они в той или иной степени